Yksityistäminen
Mitä, miksi, miten?


Tällä WWW-sivulla käsitellään julkisten sosiaali- ja terveyspalvelujen yksityistämistä. Sivun tarkoituksena on selventää, mitä julkisten sosiaali- ja terveyspalvelujen yksityistäminen on; miksi yksityistämistä harjoitetaan, miten sitä on toteutettu ja millaisia seurauksia yksityistämisellä voi olla.

Kiinnitän erityistä huomiota juuri sosiaali- ja terveyspalveluihin, koska nämä alat ovat sosiaalipoliittisesti sekä tasa-arvon ja demokratian toteutumisen kannalta keskeisempiä kuin esimerkiksi teiden kunnossapito tai kunnan materiaalihankinnat.

Yllä luetellut sosiaali- ja terveyspalvelujen yksityistämistä koskevat kysymykset ja teemat ovat laajoja, eikä tämä sivu kata vastauksia. Vastausten sijasta tässä tuodaan esille ja systematisoidaan keskeisiä aihetta koskevia kysymyksiä, kritiikkiä ja teemoja. Tarkoituksenani on esittää asiaa koskeva puheenvuoro.

Kiitän informaatikkoja Kaisa Puttosta ja Hellevi Hakalaa aineiston keruusta, sekä Tapio Pentoa sisällöllisestä kommentista.



Mitä julkisten sosiaali- ja terveyspalvelujen yksityistäminen on?

Salmisen (1993, siteerannut Syvärinen 2000, 16-17; ks. myös Wikipedian: privatisation) mukaan yksityistäminen voi tarkoittaa seuraavia asioita:

  1. Myydään julkista omaisuutta yksityisille.
  2. Pienennetään julkisen sektorin osuutta kansantaloudesta.
  3. Vähennetään tai poistetaan julkisen vallan antamia säännöksiä eli dereguloidaan.
  4. Otetaan julkisella sektorilla käyttöön kilpailullisemmat toimintatavat.
  5. Yksityistetään julkisia palveluja. Tähän vaihtoehtoon on Suomessa kuulunut viranomaisten valvontavelvollisuus, mutta julkisen valvonta ei välttämättä aina liity julkisten palvelujen yksityistämiseen.
  6. Julkinen sektori lakkaa tuottamasta palveluja ja erilaiset yhteisöt (perhe, järjestöt) sekä yksilöt itse tuottavat palvelut.
Julkista palvelutuotantoa voidaan organisoida ja yksityistää monella eri tavalla. Esimerkiksi Kuntaliiton Palvelustrategia -julkaisussa luetellaan kymmenen erilaista tapaa kunnallisten palvelujen organisoimiseksi.



Miksi yksityistämistä harjoitetaan?

Julkisten sosiaali- ja terveyspalveluja yksityistäminen johtuu monista syistä:

  • Yksityistämisen ajatellaan johtavan kustannusten alenemiseen, palveluinnovaatioihin, palvelujen laadun paranemiseen sekä asiakkaiden valinnanvaran laajenemiseen (Koskiaho 2006a; ks. myös Gilbert 2005).
  •  "Uuden julkishallinnon" (New Public Management) oppi, jota OECD on ajanut, korostaa yksityistämistä ja markkinamekanismia ylivoimaisena mallina sosiaalisen suhteiden ja erilaisten palvelujen organisoimiseksi (ks. Eräsaari 2006; Oinonen 2005; OECD: Public Employment and Management).
  • Ajatus yksityistämisestä sopii vallalla olevaan yritysjohdon ajatus- ja toimintatapaan, jonka mukaan yritysten kannattaa ulkoistaa (outsourcing, ks. Kiiskinen & Linkoaho & Santala 2002) kaikki sellaiset toiminnot, jotka eivät kuulu yrityksen ydintoimintoihin. Tämä ajattelun ja toiminnan tapa on kuitenkin historiallinen, ja kuten muutkin toimintatavat  se  todennäköisesti muuttuu. Esimerkiksi 1980-luvulle asti suuret yritykset pyrkivät monialaisuuteen eivätkä keskittymiseen.
  • Uusi tietotekniikka ja muut tekniset ratkaisut tukevat yritysten ulkoistamisstrategioita, koska ne mahdollistavat eri toimintojen globaalin hajauttamisen (global outsourcing; globaalin kapitalismin vakuuttavana puolustuspuheena ks. Nordberg 2006).
  • Yrityksille ja sijoittajille julkisten palvelujen yksityistäminen tarjoaa uusia mahdollisuuksia liiketoiminnan harjoittamiseen (vrt. palvelutyönantajien tätä edistävät kannanotot 1990-luvulla: Nieminen 2000,36). Tilanteessa, jossa suuri osa inhimillisistä aktiviteeteista on jo tuotu markkinoiden piiriin, julkisten palvelujen alue tarjoaa huomattavan suuret mahdollisuudet markkinoiden laajentamiselle (vuonna 2004 sosiaalimenojen osuus bkt:sta oli 27 % (Stakes, 2006, Taulukko 6)). Toinen samaa suuruusluokkaa oleva aktiviteettien piiri on kotona tehtävät työt. Tästä syystä yksityiset palvelujen tarjoajat ovat myös kiinnostuneita vauraille kotitalouksille  tarjottavista palveluista.  Nämä kaksi  palvelujen aluetta liittyvät läheisesti toisiinsa.
  • Yksityistäminen sopii yritysjohdon ja sen intressiorganisaatioiden maailmankuvaan. Nämä tahot ajaisivat yksityistämistä todennäköisesti joka tapauksessa rippumatta siitä, onko se taloudellisesti tehokasta vai ei.
  • Edellä mainituista seikoista huolimatta on huomionarvoista, että hyvinvointipalvelujen yksityistäminen ei nauti laajaa kannatusta Suomessa (ks. Eva 2003, kuviot 3-22, 3-23 ja 3-24).



Miten sitä on toteutettu?

Julkisten palvelujen yksityistämisestä on puhuttu paljon ainakin 1990-luvun alusta lähtien. Seuraavassa on joitakin lukuja, jotka valottavat tapahtunutta kehitystä.

Sosiaali- ja terveysalan yritysten lukumäärä ja näiden yritysten henkilökunta (suluissa) 1990-2003:

1990: 2116 (11327)
1995: 8556 (14182)
2000: 11015 (18159)
2003: 15118 (20323)

Yritysten lukumäärä on siis moninkertaistunut 13 vuodessa. Samaan aikaan yritysten keskimääräinen henkilökunnan koko on laskenut selvästi, vuonna 1990 se oli 5,4 henkilöä ja vuonna 2003 1,3 henkilöä. Sosiaali- ja terveysalan yritykset ovat siis keskimääräisesti hyvin pieniä (tilastoista ks. tarkemmin Nieminen 2005).

Rahassa mitattuna kuntien kaikkien palvelujen ostot ovat lisääntyneet 2000-luvulla seuravasti (Tilastokeskus 2006, Kuntien talouden neljännesvuositilasto miljoonia euroja):

2001: 7204
2002: 7883
2003: 8407
2004: 9100
2005: 9975

Tässäkin huomataan, että kehityksen suunta on selvä: kunnat ostavat lisääntyvästi palveluksia ulkopuolisilta.  Tosin yllä olevia lukuja katsottaessa on pidettävä mielessä, että ne sisältävät muitakin kuin sosiaali- ja terveysalan palveluja, ja että osa ostoista voi kohdistua kuntayhtymiin, jolloin on kyseenalaista mittaavatko nämä luvut kokonaan yksityistämistä.

Julkisten, yksityisten ja järjestöjen tarjoamia sosiaali- ja terveysalojen palveluja voidaan myös vertailla sen pohjalta, miten koko hyvinvointialan työpaikat ovat jakautuneet näiden kolmen eri sektorin kesken vuonna 2000 (%-osuus suluissa):

Julkiset tuottajat: 247504 (81%)
Järjestöt: 32458 (11 %)
Yritykset: 24530 (8 %)
Yhteensä: 304492 (100 %)

Nämä luvut ovat hieman vanhentuneita, mutta eri sektorien väliset suuruussuhteet ovat todennäköisesti samat kuin vuonna 2000 (luvuista ja niiden lähteestä ks. tarkemmin Nieminen 2005, 7).

Yllä esitetyt yleiset numerotiedot eivät kuitenkaan kerro siitä, millaisia organisatorisia ratkaisuja yksityistämisessä on tehty, ja miten yksityistäminen on vaikuttanut palvelujen saatavuuteen ja laatuun.

Mielenkiintoinen yksityistämisen muoto on "sosiaalinen yritys", joka on toimii tavalliseen tapaan markkinoilla, mutta työllistää myös pitkäaikaistyöttömiä ja "vajaakuntoisia". Yksityistämisen luulisi sopivan erityisen hyvin työllistävään toimintaa, koska työllistämisessä pyritään helpottamaan ihmisten sisäänpääsyä yksityisille työmarkkinoilla. (Ks. Grönberg 2006, Pättiniemi 2006, Nieminen et al. 2006, sekä aihetta käsitteleviä tukirakenteita ja hankkeita, kuten Sosvoima-hanke.)

Briitta Koskiaho on esittänyt, että yksityistäminen näyttää käytännössä etenevän siten, että ensin sosiaalipoliittista vastuuta siirretään kunnille, jotka puolestaan siirtävät vastuuta yksityiselle ja kolmannelle sektorille (Koskiaho 2006a, 17). Tässä muutoksessa kunnan valvontavastuu on säilynyt, mutta sekään ei välttämättä säily tulevaisuudessa. Tärkeä elementti tässä muutoksessa on kielen muuttaminen: liiketalouden kieli ja lähestymistapa tunkeutuu yhä enemmän sosiaali- ja terveysalojen sisälle (Koskiaho 2006c, 18).

Sosiaali- ja terveyspalvelujen yksityistämistä on kuitenkin harjoitettu useiden vuosikymmenten aikana eri maissa, joten empiiristä tietoa asiasta on kyllä saatavissa (esimerkiksi yksityistämisen toteutuksesta Tukholmassa ks. Koskiaho 2006b). Kansainväliseen vertailutietoon tutustuminen olisi tärkeää, jotta voitaisiin oppia toisten tekemistä ratkaisuista.



Mitä seurauksia sosiaali- ja terveyspalvelujen yksityistämisellä on?

Yksityistämisen mahdollisia seurauksia voi  tarkastella luokittelemalla nämä seuraukset  yhdysvaltalaisen sosiologi Robert K. Mertonin kehittämän jaottelun mukaan ilmi-, piilo- ja dysfunktioihin (ks. myös Koskiaho 2007).


Yksityistämisen tarkoitetut ilmifunktiot käsittävät ainakin seuraavia seikkoja:

  • Yksityistämisen on sanottu johtavan palvelujen tehostumiseen, kun julkiselle sektorille tyypillinen toimintatapa korvataan markkinamekanismiin (kysynnän ja tarjonnan vuorovaikutus ja tasapaino) perustuvalla toimintavalla. Julkisella sektorilla on hierarkioista ja byrokratiasta johtuvia kustannuksia, jotka ovat yksityisellä sektorilla vähäisempiä. Lopputuloksena on tehokkaampi palvelutuotanto ja julkisten menojen säästöjä.
  • Lisääntyvä kilpailu tehostaa joka tapauksessa julkisten palvelujen tuotantoa, koska se luo paineita toimintatapojen uudistamiseen. Tämä vaikutus toteutuu, vaikka yksityisten palvelujen osuus kaikista palveluista olisikin pieni (ks. Sosiaaliturva 2/2006, 15).
  • Monien palvelujen tarjoajien ilmaantuminen hyvinvointipalvelujen alueelle johtaa siihen, että asiakkaat voivat valita erilaisista palveluvaihtoehdoista, jolloin valinnanvapaus lisääntyy.
  • Yksityiset palveluntarjoajat saattavat toimia asiakaslähtöisemmin kuin kunnan suuret  ja byrokraattiset organisaatiot.

Yksityistämisen piilofunktiot viittavat sellaisiin seurauksiin, joita ei ole varsinaisesti aiottu (tai ainakaan tätä aikomusta ei ole julkilausuttu) mutta jotka silti johtuvat yksityistämisestä. Tällaisia seurauksia ovat ainakin:

  • Julkisen sektorin palvelujen tarjoajien monopoliasema heikkenee tai jopa häviää (vrt. edellinen kohta valinnanvapauden lisääntymisestä). Yleisesti voinee sanoa, että minkä tahansa politiikkalinjauksen tärkeimpiä julkilausumattomia seurauksia ja tavoitteita on se tapa, jolla se vaikuttaa erilaisten sosiaalisten ryhmien suhteelliseen asemaan.
  • Julkisten palvelujen yksityistäminen johtaa ihmisten välisten sosiaalisten suhteiden muutokseen: yhteisöllinen kansalaisuus ja osallisuus korvataan markkinaperusteisilla sosiaalisilla suhteilla. Tämä seikka näyttää olevan varsin keskeinen keskusteltaessa yksityistämisestä ja sen seurauksista, sillä riippumatta yksityistämisen taloudellisesta edullisuudesta tai kalleudesta, ihmisiä luonnollisesti kiinnostavat ne periaatteet ja instituutiot, joihin sosiaalinen elämä perustuu. Yksityistäminen herättää siis syystä herkästi poliittisia intohimoja.

Sosiaali- ja terveyspalvelujen yksityistämisen dysfunktiot (ei-tarkoitetut haittavaikutukset) pitävät sisällään seuraavia asioita:

  • Markkinakilpailu haittaa palvelutarjoajien välistä yhteistoimintaa, mikä johtaa resurssien vajaakäyttöön tai asiakkaiden kannalta epätarkoituksenmukaiseen palvelujen hajautumiseen yksittäisiin yrityksiin.
  • Kunnallisten palvelujen yksityistäminen voi johtaa palvelujen kallistumiseen, eikä kustannussäästöihin. Tämä johtuu siitä, että palvelujen yksityistäminen aiheuttaa transaktiokuluja (kunnan on valvottavat yksityisesti tuotettuja palveluja, palvelusopimusten tekeminen maksaa ja niin edelleen) ja yritysten on saatava toiminnastaan voittoa. Nämä ovat kummatkin lisäkustannuksia verrattuna julkisesti tuotettuihin palveluihin.
  • Kansalaisten välinen tasa-arvo heikkenee, koska kaikilla sosiaali- ja terveyspalvelujen asiakkailla ei ole resursseja ostaa palveluja markkinoilta tai  vaatia niitä itselleen; kaikki ihmiset eivät pysty toimimaan aktiivisina asiakkaina. Tämä on erityisen kriittinen seuraus, koska sosiaali- ja terveyspalvelujen asiakkaat ovat usein heikommassa asemassa olevia ihmisiä ja sosiaalipolitiikan tarkoitus on juuri auttaa näitä heitä (ks. Eräsaari 2006).
  • Yhteiskunnallisten ongelmien ja kysymysten määrittely markkinoilla johtaa demokratian puutteeseen, sillä (sosiaali)poliittisten suunnanmääritysten tulisi tapahtua avoimessa poliittisessa keskustelussa ja väittelyssä kansalaisten kesken. Tässä kohdin voidaan vedota mun muassa Jürgen Habermasiin, jonka mukaan politiikan sisällöistä ja tavoitteista päättämisen tulisi pohjautua vapaaseen ja tasa-arvoiseen kommunikaatioon, eikä valtapolitiikkaan tai markkinamekanismiin (rahaan ja omistukseen). (Ks. Cho 2006.)



Lopuksi


Yllä olevat ajatukset eivät suurelta osin perustu empiiriseen tutkimukseen, jonka avulla näitä ajatuksia kuitenkin voisi testata. Esimerkiksi oletukset siitä, että yksityinen sektori on välttämättä vähemmän byrokraatinen kuin julkinen sektori, tai että julkinen sektori ilman muuta edistäisi demokratiaa, osallisuutta ja tasa-arvoa, kaipaisivat kriittistä empiiristä tarkastelua.

Yhteenvetäen: sosiaali- ja terveyspalvelujen yksityistämiseen liittyy tulevaisuuden lupauksia, mutta myös useita kriittisiä kohtia (ks. myös Nieminen 2007). Yksityistämistä tarkasteltaessa on  tärkeätä kiinnittää huomiota siihen tapaan, jolla yksityistäminen vaikuttaa sosiaalipoliittisten periaatteiden toteutumiseen, palveluiden saantiin ja sisältöön sekä kansalaisten tasa-arvoon ja demokratiaan.



Lähteet

Cho, A. H. 2006. Politics, Values and Social Entrepreneurship: A Critical Appraisal, s. 34-56. Teoksessa: Mair, J. & Robinson, J. & Hockerts, K. (toim.) 2006. Social Entrepreneurship. Palgrave, Macmillan, Houndmills, Basingstoke, Hampshire.

Eräsaari, L. 2006. New Public Management on julkisen sektorin vääryyksien isä. Teoksessa: Helne, T. & Laatu, M. Toim. 2006. Vääryyskirja. Kelan tutkimusosasto, Helsinki.

Eva. 2003. Mitä mieltä Suomalainen? Evan asennetutkimusten kertomaa vuosilta 1984-2003. Elinkeinoelämän valtuuskunta, Helsinki.

Gilbert, N. 2005. The "Enabling State? From Public to Private Responsibility for Social Protection: Pathways and Pitfalls, OECD Social, Employment and Migration Working Papers No. 26. OECD, Paris.

Grönberg, V. (toim.) 2006. Yhteisötalous ja sosiaalinen yrittäjyys. Sosiaalisen yrityksen kansallinen teematyö. Euroopan sosiaalirahasto ESR, Stakes. Helsinki.

Kiiskinen, S. & Linkoaho, A. & Santala, R. 2002. Prosessien johtaminen ja ulkoistaminen.  Werner Söderström Osakeyhtiö, Helsinki

Koskiaho, B. 2006a. Sosiaalipolitiikka yksityistämisensä polun alussa, s. 16-19. Sosiaaliturva 3/2006.

Koskiaho, B. 2006b. Tilaaja-tuottajamalli Tukholmassa: Kohti pehmeiden palveluiden markkinoita, s. 18-20. Sosiaaliturva 5/2006.

Koskiaho, B. 2006c. Suomi on yksityistämisen perässäkulkija, s. 18-19. Sosiaaliturva 6/2006

Koskiaho, B. 2007. Kilpailuttamisen vaikutuksia: Sosiaalipoliittisten palvelujen kulttuurin murros
kohti dualismia. Työryhmäpaperi sosiaalipolitikan päivillä Tampereella 25.-26.10.2007.

Nieminen, A. 2005. Hyvinvointialan yritykset. Selvitys Hiiden alueelta. Julkaisematon moniste.

Nieminen, A. 2006. Finnish Employer Confederations — Streamlining Inner Organization and Regulating National Capitalism. Teoksessa: Jensen, Strøby Carsten (red.) (2000): Arbejdgivere i Norden. En sociologisk analyse af arbejdsgiverorganisering i Norge, Sverige, Finland og Danmark, s. 287-371. Nord 2000:25. Nordisk Ministerråd, København.

Nieminen, A. (toim.)
, Kalle Karlsson, Heini Tallgren, Hanna-Riikka Tolppola ja Kirsti Väisänen. 2006. Selvitys erään sosiaalisen yrityksen tulevaisuuden mahdollisuuksista ja sosiaalisen yrityksen sosiaalipoliittisista tehtävistä. ESR SOSVOIMA — Sosiaalinen yrittäjyys alueen voimavaraksi (S01726) projektin väliraportti, maaliskuu 2006. Laurea-ammattikorkeakoulu, Järvenpää.

Nieminen A. 2007. Sosiaalinen yrittäjyys — hyvinvointivaltion täydennystä vai rapautusta? Esitys Sosiaalipoliittisen yhdistyksen seminaarissa Sosiaalipolitiikan uudet avaukset 25.9.2007 Helsinki, Tieteiden talo.

Norberg, J. 2006. När människan skapade världen. Timbro förlag, ei kustantajan kotipaikkaa.

Oinonen, T. 2005. Sosiaalisen pääoman ylläpitämisen vaikeus uudessa julkisjohtamisessa, s. 142-152. Työelämän tutkimus 3/2005.

Pättiniemi, P. 2006. Social Enterprises as Labour Market Measure. Kuopio University Publications E. Social Sciences 130. University of Kuopio, Kuopio.

Sosiaaliturva. 2/2006. Riittääkö tuottavuus sosiaalipalvelujen yhteiskunnallisen merkityksen mittariksi?

Stakes. 2006. Sosiaalimenot ja rahoitus vuonna 2004. Tilastotiedote 2.5.2006. Stakes, Helsinki.

Syvärinen, P. 2000. Yksityistämisen rajoitukset kunnassa. Pro gradu -tutkielma. Tampereen yliopisto, Kunnallistieteen laitos.

Tilastokeskus. 2006. Tietokanta: Kuntien tunnusluvut, Kuntien talouden neljännesvuositilasto. Tilastokeskus, Helsinki.

Kotisivu